收回国有土地使用权怎么补偿?

一、收回划拨国有土地使用权
  
(一)无偿收回划拨国有土地使用权
  
无偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(四)、(五)两项以及《土地管理法》第三十七条第一款、违反《土地管理法》第五十六条的规定擅自改变土地用途、《基本农田保护条例》第十八条第一款等5种情形。具体内容包括：
  
1、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
  
2、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的；
  
3、已办理审批手续的非农业建设占用耕地，以划拨方式提供土地使用权，连续二年未使用土地的；
  
4、未按土地使用权划拨批准文件规定的，擅自改变土地用途。
  
5、经国务院批准的重点建设占用基本农田的……连续两年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
  
上述5种情况，第1、2两种和第3、4种情况在无偿收回土地使用权时，采取的方法不相同：
  
收回第1种和第2、第5种情况下的土地使用权属于土地管理的一种行政措施，可以按照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第五条规定办理，即由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回土地使用权决定书》，终止国有划拨土地使用权，注销土地登记和土地证书。当事人按期不交出土地，可以按《土地管理法》第八十条的规定给予处罚。第5种情况必须特别注意，“原批准用地的人民政府”只能是国务院，省、市、县三级人民政府没有这一批准权。
  
而第3项则是因土地使用者依法取得国有划拨土地使用权后，连续两年未使用土地造成的违法行为，收回这类土地使用权应当依法对当事人实施行政处罚，以此事达到收回土地使用权的目的。实施行政处罚的依据是《土地管理法》第三十七条第一款和《土地管理法》第八十条。当事人不履行处罚决定，可以由实施行政处罚的国土资源管理部门依法向人民法院申请强制执行。
  
第4项属于违反法律规定擅自改变土地用途的违法行为，应当按照《土地管理法》第八十条的规定，采用行政处罚的办法收回土地使用权。
  
(二)有偿收回划拨国有土地使用权
  
有偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(一)、(二)项规定的情形。具体内容包括：
  
1、为了供利益需要使用土地的；
  
2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。
  
收回上述2种情况的国有划拨土地使用权，是因政府需要使用土地而造成土地使用者不能再继续再使用土地，因而必须对土地使用者给予适当补偿。补偿的法律法规依据是：《土地管理法》第五十八条第二款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条。已成立土地储备机构的地方，收回土地使用权工作可以由土地储备机构具体实施；未建立土地储备机构的，可以由市、县人民政府国土资源管理部门与土地使用者协商解决收回土地使用权的补偿问题。土地储备机构或国土资源管理部门与用地者达成收购补偿协议后，还必须公告收回土地使用权，注销土地登记和土地证书。

一、收回划拨国有土地使用权
(一)无偿收回划拨国有土地使用权
无偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(四)、(五)两项以及《土地管理法》第三十七条第一款、违反《土地管理法》第五十六条的规定擅自改变土地用途、《基本农田保护条例》第十八条第一款等5种情形。具体内容包括：  
1、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
2、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的；  
3、已办理审批手续的非农业建设占用耕地，以划拨方式提供土地使用权，连续二年未使用土地的；  
4、未按土地使用权划拨批准文件规定的，擅自改变土地用途。  
5、经国务院批准的重点建设占用基本农田的……连续两年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
  上述5种情况，第1、2两种和第3、4种情况在无偿收回土地使用权时，采取的方法不相同：
收回第1种和第2、第5种情况下的土地使用权属于土地管理的一种行政措施，可以按照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第五条规定办理，即由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回土地使用权决定书》，终止国有划拨土地使用权，注销土地登记和土地证书。当事人按期不交出土地，可以按《土地管理法》第八十条的规定给予处罚。第5种情况必须特别注意，“原批准用地的人民政府”只能是国务院，省、市、县三级人民政府没有这一批准权。  
而第3项则是因土地使用者依法取得国有划拨土地使用权后，连续两年未使用土地造成的违法行为，收回这类土地使用权应当依法对当事人实施行政处罚，以此事达到收回土地使用权的目的。实施行政处罚的依据是《土地管理法》第三十七条第一款和《土地管理法》第八十条。当事人不履行处罚决定，可以由实施行政处罚的国土资源管理部门依法向人民法院申请强制执行。
第4项属于违反法律规定擅自改变土地用途的违法行为，应当按照《土地管理法》第八十条的规定，采用行政处罚的办法收回土地使用权。  
(二)有偿收回划拨国有土地使用权
  有偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(一)、(二)项规定的情形。具体内容包括：  
1、为了供利益需要使用土地的；  
2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。
收回上述2种情况的国有划拨土地使用权，是因政府需要使用土地而造成土地使用者不能再继续再使用土地，因而必须对土地使用者给予适当补偿。补偿的法律法规依据是：《土地管理法》第五十八条第二款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条。已成立土地储备机构的地方，收回土地使用权工作可以由土地储备机构具体实施；未建立土地储备机构的，可以由市、县人民政府国土资源管理部门与土地使用者协商解决收回土地使用权的补偿问题。土地储备机构或国土资源管理部门与用地者达成收购补偿协议后，还必须公告收回土地使用权，注销土地登记和土地证书。

无偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(四)、(五)两项以及《土地管理法》第三十七条第一款、违反《土地管理法》第五十六条的规定擅自改变土地用途、《基本农田保护条例》第十八条第一款等5种情形。具体内容包括：
  
1、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
  
2、公路、铁路、机场、矿场等核准报废的；
  
3、已办理审批手续的非农业建设占用耕地，以划拨方式提供土地使用权，连续二年未使用土地的；
  
4、未按土地使用权划拨批准文件规定的，擅自改变土地用途。
  
5、经国务院批准的重点建设占用基本农田的……连续两年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
  
上述5种情况，第1、2两种和第3、4种情况在无偿收回土地使用权时，采取的方法不相同：
  
收回第1种和第2、第5种情况下的土地使用权属于土地管理的一种行政措施，可以按照《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)第五条规定办理，即由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回土地使用权决定书》，终止国有划拨土地使用权，注销土地登记和土地证书。当事人按期不交出土地，可以按《土地管理法》第八十条的规定给予处罚。第5种情况必须特别注意，“原批准用地的人民政府”只能是国务院，省、市、县三级人民政府没有这一批准权。
  
而第3项则是因土地使用者依法取得国有划拨土地使用权后，连续两年未使用土地造成的违法行为，收回这类土地使用权应当依法对当事人实施行政处罚，以此事达到收回土地使用权的目的。实施行政处罚的依据是《土地管理法》第三十七条第一款和《土地管理法》第八十条。当事人不履行处罚决定，可以由实施行政处罚的国土资源管理部门依法向人民法院申请强制执行。
  
第4项属于违反法律规定擅自改变土地用途的违法行为，应当按照《土地管理法》第八十条的规定，采用行政处罚的办法收回土地使用权。
  
(二)有偿收回划拨国有土地使用权
  
有偿收回划拨国有土地使用权主要包括《土地管理法》第五十八条第一款第(一)、(二)项规定的情形。具体内容包括：
  
1、为了供利益需要使用土地的；
  
2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。
  
收回上述2种情况的国有划拨土地使用权，是因政府需要使用土地而造成土地使用者不能再继续再使用土地，因而必须对土地使用者给予适当补偿。补偿的法律法规依据是：《土地管理法》第五十八条第二款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条。已成立土地储备机构的地方，收回土地使用权工作可以由土地储备机构具体实施；未建立土地储备机构的，可以由市、县人民政府国土资源管理部门与土地使用者协商解决收回土地使用权的补偿问题。土地储备机构或国土资源管理部门与用地者达成收购补偿协议后，还必须公告收回土地使用权，注销土地登记和土地证书。

【目录】
  
  
  
1
，引言
  
  
  
2
，收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
  
  
  
3
，收回国有土地使用权补偿程序及标准
  
  
  
【摘要】
土地是不可再生的自然资源，
由于我国采取最严厉的耕地保护制度，
建设用地的供应
与需求的矛盾日益突出，
特别是具有财产属性的国有建设用地更显紧缺。
因城镇化、
工业化的发展
在国有建设用地的出让、
转让、
收回等方面不停得进行转换，
形成了土地交易市场，
土地价格便随
找市场的形成而形成。
土地出让、
转让市场法律法规比较全面，
可以说有章可循。
但是，
针对政府
收回土地程序、
理由、
补偿等却不完善，
特别是有关收回土地补偿问题几乎是法律空白。
政府收回
国有土地使用权如何补偿、
补偿标准既无规范的程序法又无保障使用权人获得公平合理的补偿的救
济途径，
可谓是政府单方市场。
为了维护土地使用权人的合法权益，
笔者依照现行法律法规的规定，
结合法理和具体情况就收回国有土地使用权补偿程序、
标准等问题提出几点浅薄的看法，
与同行共
同切磋。
  
  
  
【关键词】收回土地
  
土地使用权
  
土地补偿
  
  
  
收回国有土地使用权是市县人民政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。
收回的行为本身
属于行政行为，该行为还可能引发民事行为、犯罪行为等。因此，不是一种简单的行政行为。
  
  
  
一、收回国有土地使用权行为的法律属性及方式

  
  
  
2  
  
  
由于我国实行社会主义公有体制，
土地所有权实行国家所有和农民集体所有，
国有土地所有权
由国务院代表国家行使，
土地使用者只能获得国有土地使用权，
所有权与使用权分离制度使得土地
物权也同时分离。
因此，
所谓收回土地使用权既收回物权，
依据物权法原理，
物权非法定原因不被
剥夺。
因此，
依据现行法律规定的收回国有土地使用权法定事由归纳以下几种收回的法律属性及方
式。
  
  
  
(
一
)
行政处罚性“收回”方式
  
  
  
行政处罚性“收回”方式，
是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，
由市县
人民政府依照法律法规的规定决定收回土地使用权的行为。该方式的法律依据是：
  
  
  
1
、
《土地管理法》
第
37
条第
1
款“禁止任何单位和个人闲置、
荒芜耕地。
已经办理审批手续
的非农业建设占用耕地，
一年内不用而又可以耕种并收获的，
应当由原耕种该幅耕地的集体或者个
人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种
;
一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市
的规定缴纳闲置费
;
连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单
位的土地使用权
;
该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。
  
  
  
2
、
《城市房地产管理法》
第
25
条：
“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，
必须按
照土地使用权出让合同约定的土地用途、
动工开发期限开发土地。
超过出让合同约定的动工开发日
期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费
;
满二年
未动工开发的，可以无偿收回土地使用权
;
但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者
动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
3
、
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第
17
条第
2
款：
“未按合同规定的期限和条
件开发、
利用土地的，
市、
县人民政府土地管理部门应当予以纠正，
并根据情节可以给予警告、
罚
款直至无偿收回土地使用权的处罚”  。
  
  
  
(
二
)
土地使用权使用期满“收回”收回方式
  
  
  
国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，
当使用年限
期满前使用权人没有申请续期的，
或者虽申请续期但未获批准，
政府将土地“收回”的行为。
该方
式的法律依据是：
  
  
  
1
、
《土地管理法》
第
58
条第
1
款第
3
项：
土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，
土
地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的
;  
  
  
2
、
《城市房地产管理法》
第
21
条第
2
款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，
土地使
用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。
  
  
  
3
、
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第
40
条“土地使用权期满，
土地使用权及其
地上建筑物、
其他附着物所有权由国家无偿取得。
土地使用者应当交还土地使用证，
并依照规定办
理注销登记”。
  
  
  
(
三
)
法定事由“收回”方式
  
  
  
依法定事由的“收回”，
是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，
因发生某
种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，
而被土地行政主管部门收回土地使用权。
这里需要说
明的是，
首先，
土地使用者没有违反法律法规的行为，
其次，
发生的事件，
可能是土地使用者自己
的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了
实施城市规划。该方式的法律依据是：
  
  
  
1
、《物权法》第
148
条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，
应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
  
  
  
【备注】
第
42
条
  
征收单位、
个人的房屋及其他不动产，
应当依法给予拆迁补偿，
维护被征收
人的合法权益
;
征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
  
  
  
2
、《土地管理法》第
58
条第
1
款第
1
、
2
、
4
、
5
项
;
《土地管理法》第
58
条第
1
款：“有下
列情况之一的，
由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民
政府批准，可以收回国有土地使用权：
  
  
  
(1)
为公共利益需要使用土地的
;  
  
  
(2)
为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的
;  
  
  
(3)
土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获
批准的
;  
  
  
(4)
因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的
;  
  
  
(5)
公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
  
  
  
3
、
《城市房地产管理法》
第
19
条、
“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，
在出让合同
约定的使用年限届满前不收回
;
在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前
收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

  
  
  
5  
  
  
4
1
、征地补偿费。根据《土地管理法》第
47
条第
2
款，征地补偿费由土地补偿费、安置补助费
以及地上附着物和青苗补偿费组成。
它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，
支付给被
征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。
因此，
征地补偿费的性质，
是土地所有权“转权”时
政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应计算在补偿成本中。
  
  
  
2
、拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋，应对被拆迁人进行补偿安置。对被拆迁人来说，
拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿
;
对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地
使用权而支付的费用。
因此，
拆迁补偿费的性质，
是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”
而支付给被拆迁人的补偿费。
该费用属于政府出让前应承担的开发费用，
如有“转嫁”开发商行为，
在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。
  
  
  
3
、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资
金、
新增建设用地有偿使用费、
征地管理费等六项费用组成。
这些资金是因土地由“农用地”转变
为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有
“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。
  
  
  
4
、
土地出让金。
土地出让金是土地使用者向国家支付的一定年限的土地使用权费用。
“有偿”
收回土地使用权时应退还剩余年限的土地使用费既土地出让金，
是土地出让合同属性决定的。
退还
不是补偿属性，
是返还财产属性，
土地使用人发还土地使用权，
代表土地所有人一方的市县政府返
还土地出让金的交换是履行土地出让合同的表现，
因此，
不能将退还土地出让金视为对土地使用人
的补偿。
依据
《物权法》
第
148
条规定：
“建设用地使用权期间届满前，
因公共利益需要提前收回
该土地的，
应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，
并退还相应
的出让金。”这里的
42
条是关于房屋征收的规定，因此提前收回国有土地应依照征收房屋程序给
予补偿“并”退还相应“剩余年限”的土地出让金。
  
  
  
5
、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状
态的因素影响。
土地使用权可能增值，
而且有的增值幅度很大。
增值的主要因素是使用权人因使用
土地而产生。
因此。
《国务院城市拆迁条例》
规定，
拆迁城市房屋时按照拆迁时点的房地产市场价
格进行评估给予补偿，
这里的“房地产市场价格”就包含于土地使用权市场价格，
市场价格就体现
出“物”的价格属性。
物权的价值属性既包括“增值”又包括“贬值”属性。
“有偿”方式收回国
有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。
“无偿”收回国有土地使用权的依据处理原则分别处理。
  
  
  
(
二
)
补偿程序及法律依据
  
  
  
依据现行法律法规的规定，
“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：
先行征收房屋及地
上附着物，
补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。
“无偿”收回国有土地使用权的程序应当
采取：
先行收回国有土地使用权，
需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，
不需要补
偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。
  
  
  
1
、“有偿”收回国有土地使用权程序
  
  
  
第一步：修改规划
  
  
  
依据《城乡规划法》第
47
条规定：有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和
程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：
1
、上级人民政府制定的城乡规划发生
变更，
提出修改规划要求的
;2
、
行政区划调整确需修改规划的
;3
、
因国务院批准重大建设工程确需
修改规划的
;4
、经评估确需修改规划的
;5
、城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
  
  
  
组织编制机关修改省域城镇体系规划、
城市总体规划、
镇总体规划前，
组织编制机关应当对原
规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告
;
修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容
的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。没有《实施情况总结》或
《专题报告》组织编制机关不得编制修改方案。
  
  
  
组织编制机关为本级人民政府。
  
  
  
第二步：报批规划
  
  
  
规划的审批因规划内容和规划级别不同，审批的权限不同，依据《城乡规划法》第
13
、
14
、
15
、
16
条规定，国务院、省级、市级、县级均有批准权限：
  
  
  
国务院负责审批的有：
省、
自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划、
直辖市的城市总体规
划、省、自治区人民政府所在地的城市总体规划、国务院确定的城市的总体规划
(
由省、自治区人
民政府审查同意后报国务院审批
)
。
  
  
  
省级政府负责审批的有：省级政府管辖的行政区域除省会城市以外的城市总体规划。
  
  
  
城市政府负责审批的有：城市辖区内的县政府所在地镇的总体规划。
  
  
  
县级政府负责审批的有：除县政府所在地镇以外的镇的总体规划。
省级政府组织编制的省域城镇体系规划，
城市、
县政府组织编制的总体规划，
在报上一级人民
政府审批前，
应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。
镇政府组织编制的镇总体规划，
在报上
一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议。
  
  
  
第二步：公示规划
  
  
  
城乡规划直接涉及公众生产、生活，财产权益等问题。因此，《城乡规划法》第
26
条规定，
城乡规划报送审批前，
应当依法将城乡规划草案予以公告，
并采取论证会、
听证会或者其他方式征
求专家和公众的意见。
公告的时间不得少于三十日。
第
8
条明确规定，
城乡规划组织编制机关应当
及时公布经依法批准的城乡规划。
  
  
  
第三步：实施立项
  
  
  
市县镇府为实施总体规划还应制定五年近期规划，
依据城乡规划及土地利用规划，
根据本级财
政投资能力和上级财政支持政策水平，编制项目建议书或项目条件交给有关单位或公司实施。
  
  
  
第四步
:  
拆迁许可
  
  
  
项目承接单位或项目公司，
按照
《城市拆迁条例》
规定有关拆迁程序办理拆迁行政许可，
获得
许可后及时公告。
  
  
  
第五步：补偿安置
  
  
  
按照城市拆迁条例的规定，
经有资质的房地产评估公司对房屋和土地依法按照市场交易价格进
行评估，依据评估确定的标准签订补偿协议，给予安置。《城市拆迁条例》第
24
条规定：“货币

一、收回划拨国有土地使用权  (一)无偿收回划拨国有土地使用权  无偿收回划拨国有土地...  使用权的补偿问题。土地储备机构或国土资源管理部门与用